國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見
國辦發(fā)〔2022〕19號
各省、自治區(qū),、直轄市人民政府,，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
經(jīng)過多年投資建設(shè),，我國在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域形成了一大批存量資產(chǎn),，為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了重要支撐。有效盤活存量資產(chǎn),，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán),，對于提升基礎(chǔ)設(shè)施運營管理水平、拓寬社會投資渠道,、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險,、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義,。為深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，完整,、準(zhǔn)確,、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局,，推動高質(zhì)量發(fā)展,，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn),、擴(kuò)大有效投資提出以下意見,。
一、聚焦盤活存量資產(chǎn)重點方向
?。ㄒ唬┲攸c領(lǐng)域,。一是重點盤活存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn),，包括交通,、水利、清潔能源,、保障性租賃住房,、水電氣熱等市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)保,、產(chǎn)業(yè)園區(qū),、倉儲物流、旅游,、新型基礎(chǔ)設(shè)施等,。二是統(tǒng)籌盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項目資產(chǎn)，包括綜合交通樞紐改造,、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園等,。三是有序盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產(chǎn)，包括老舊廠房,、文化體育場館和閑置土地等,，以及國有企業(yè)開辦的酒店、餐飲,、療養(yǎng)院等非主業(yè)資產(chǎn),。
（二）重點區(qū)域,。一是推動建設(shè)任務(wù)重,、投資需求強(qiáng)、存量規(guī)模大,、資產(chǎn)質(zhì)量好的地區(qū),，積極盤活存量資產(chǎn)，籌集建設(shè)資金,，支持新項目建設(shè),，牢牢守住風(fēng)險底線。二是推動地方政府債務(wù)率較高,、財政收支平衡壓力較大的地區(qū),，加快盤活存量資產(chǎn)，穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險,，提升財政可持續(xù)能力,，合理支持新項目建設(shè)。三是圍繞落實京津冀協(xié)同發(fā)展,、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展,、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略以及推動海南自由貿(mào)易港建設(shè)等,，鼓勵相關(guān)地區(qū)率先加大存量資產(chǎn)盤活力度，充分發(fā)揮示范帶動作用,。
?。ㄈ┲攸c企業(yè)。盤活存量資產(chǎn)對參與的各類市場主體一視同仁,。引導(dǎo)支持基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)多,、建設(shè)任務(wù)重、負(fù)債率較高的國有企業(yè),，把盤活存量資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)保值增值以及防范債務(wù)風(fēng)險,、籌集建設(shè)資金、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的重要手段,，選擇適合的存量資產(chǎn),，采取多種方式予以盤活。鼓勵民營企業(yè)根據(jù)實際情況,，參與盤活國有存量資產(chǎn),，積極盤活自身存量資產(chǎn)，將回收資金用于再投資,，降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險,，促進(jìn)持續(xù)健康發(fā)展。
二,、優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤活方式
?。ㄋ模┩苿踊A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）健康發(fā)展。進(jìn)一步提高推薦,、審核效率,，鼓勵更多符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施REITs項目發(fā)行上市,。對于在維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、強(qiáng)化民生保障等方面具有重要作用的項目,，在滿足發(fā)行要求,、符合市場預(yù)期、確保風(fēng)險可控等前提下,，可進(jìn)一步靈活合理確定運營年限,、收益集中度等要求。建立健全擴(kuò)募機(jī)制,，探索建立多層次基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場,。國有企業(yè)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs涉及國有產(chǎn)權(quán)非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的，按規(guī)定報同級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),。研究推進(jìn)REITs相關(guān)立法工作,。
（五）規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）,。鼓勵具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn),，提升運營效率和服務(wù)水平。社會資本方通過創(chuàng)新運營模式,、引入先進(jìn)技術(shù),、提升運營效率等方式，有效盤活存量資產(chǎn)并減少政府補(bǔ)助額度的,，地方人民政府可采取適當(dāng)方式通過現(xiàn)有資金渠道予以獎勵,。
（六）積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)規(guī)范交易,。充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易所的價值發(fā)現(xiàn)和投資者發(fā)現(xiàn)功能,，創(chuàng)新交易產(chǎn)品和交易方式，加強(qiáng)全流程精細(xì)化服務(wù),，協(xié)助開展咨詢顧問,、盡職調(diào)查、方案優(yōu)化,、信息披露,、技術(shù)支撐、融資服務(wù)等,，為存量資產(chǎn)的合理流動和優(yōu)化配置開辟綠色通道,，推動存量資產(chǎn)盤活交易更加規(guī)范、高效,、便捷,。采取多種方式加大宣傳引導(dǎo)力度，吸引更多買方參與交易競價。
?。ㄆ撸┌l(fā)揮國有資本投資,、運營公司功能作用。鼓勵國有企業(yè)依托國有資本投資,、運營公司,，按規(guī)定通過進(jìn)場交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓,、無償劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)置換,、聯(lián)合整合等方式,，盤活長期閑置的存量資產(chǎn)，整合非主業(yè)資產(chǎn),。通過發(fā)行債券等方式,，為符合條件的國有資本投資、運營公司盤活存量資產(chǎn)提供中長期資金支持,。
（八）探索促進(jìn)盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合,。吸引社會資本參與盤活城市老舊資產(chǎn)資源特別是老舊小區(qū)改造等，通過精準(zhǔn)定位,、提升品質(zhì),、完善用途等進(jìn)一步豐富存量資產(chǎn)功能、提升資產(chǎn)效益,。因地制宜積極探索污水處理廠下沉,、地鐵上蓋物業(yè)、交通樞紐地上地下空間綜合開發(fā),、保障性租賃住房小區(qū)經(jīng)營性公共服務(wù)空間開發(fā)等模式,，有效盤活既有鐵路場站及周邊可開發(fā)土地等資產(chǎn)，提升項目收益水平,。在各級國土空間規(guī)劃,、相關(guān)專項規(guī)劃中充分考慮老港區(qū)搬遷或功能改造提升，支持優(yōu)化港口客運場站規(guī)劃用途,，實施綜合開發(fā)利用,。
（九）挖掘閑置低效資產(chǎn)價值,。推動閑置低效資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型,，依法依規(guī)合理調(diào)整規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度，開發(fā)用于創(chuàng)新研發(fā),、衛(wèi)生健康,、養(yǎng)老托育、體育健身、休閑旅游,、社區(qū)服務(wù)或作為保障性租賃住房等新功能,。支持金融資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司以及國有資本投資,、運營公司通過不良資產(chǎn)收購處置,、實質(zhì)性重組、市場化債轉(zhuǎn)股等方式盤活閑置低效資產(chǎn),。
?。ㄊ┲С旨娌⒅亟M等其他盤活方式。積極探索通過資產(chǎn)證券化等市場化方式盤活存量資產(chǎn),。在符合反壟斷等法律法規(guī)前提下,，鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)通過兼并重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式加強(qiáng)存量資產(chǎn)優(yōu)化整合,，提升資產(chǎn)質(zhì)量和規(guī)模效益,。通過混合所有制改革、引入戰(zhàn)略投資方和專業(yè)運營管理機(jī)構(gòu)等,，提升存量資產(chǎn)項目的運營管理能力,。
三、加大盤活存量資產(chǎn)政策支持
?。ㄊ唬┓e極落實項目盤活條件,。針對存量資產(chǎn)項目具體情況，分類落實各項盤活條件,。對產(chǎn)權(quán)不明晰的項目,，依法依規(guī)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完成產(chǎn)權(quán)界定,，加快辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記,。對項目前期工作手續(xù)不齊全的項目，按照有關(guān)規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù),，加快履行竣工驗收,、收費標(biāo)準(zhǔn)核定等程序。對項目盤活過程中遇到的難點問題,，探索制定合理解決方案并積極推動落實,。
（十二）有效提高項目收益水平,。完善公共服務(wù)和公共產(chǎn)品價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制,，依法依規(guī)按程序合理調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)，推動縣級以上地方人民政府建立完善生活垃圾處理收費制度,。建立健全與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價形成機(jī)制,，促進(jìn)水資源節(jié)約利用和水利工程良性運行,。對整體收益水平較低的存量資產(chǎn)項目，完善市場化運營機(jī)制,，提高項目收益水平,，支持開展資產(chǎn)重組，為盤活存量資產(chǎn)創(chuàng)造條件,。研究通過資產(chǎn)合理組合等方式,，將準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項目打包,，提升資產(chǎn)吸引力,。
（十三）完善規(guī)劃和用地用海政策,。依法依規(guī)指導(dǎo)擬盤活的存量項目完善規(guī)劃,、用地用海、產(chǎn)權(quán)登記,、土地分宗等手續(xù)，積極協(xié)助妥善解決土地和海域使用相關(guān)問題,，涉及手續(xù)辦理或開具證明的積極予以支持,。堅持先規(guī)劃后建設(shè)，對盤活存量資產(chǎn)過程中確需調(diào)整相關(guān)規(guī)劃或土地,、海域用途的,，應(yīng)充分開展規(guī)劃實施評估，依法依規(guī)履行相關(guān)程序,，確保土地,、海域使用符合相關(guān)法律法規(guī)和國土空間用途管制要求。
?。ㄊ模┞鋵嵷敹惤鹑谡?。落實落細(xì)支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs有關(guān)稅收政策。對符合存量資產(chǎn)盤活條件,、納稅金額較大的重點項目,，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)做好服務(wù)和宣傳工作，指導(dǎo)企業(yè)依法依規(guī)納稅,，在現(xiàn)行稅收政策框架下助力盤活存量資產(chǎn),。支持銀行、信托,、保險,、金融資產(chǎn)管理、股權(quán)投資基金等機(jī)構(gòu),，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,，按照市場化原則積極參與盤活存量資產(chǎn)。鼓勵符合條件的金融資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司通過發(fā)行債券融資,，解決負(fù)債久期與資產(chǎn)久期錯配等問題,。加強(qiáng)投融資合作對接，積極向有關(guān)金融機(jī)構(gòu)推介盤活存量資產(chǎn)項目,。
四,、用好回收資金增加有效投資
（十五）引導(dǎo)做好回收資金使用,。加強(qiáng)對盤活存量資產(chǎn)回收資金的管理,，除按規(guī)定用于本項目職工安置、稅費繳納,、債務(wù)償還等支出外,，應(yīng)確保主要用于項目建設(shè)，形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),。鼓勵以資本金注入方式將回收資金用于具有收益的項目建設(shè),，充分發(fā)揮回收資金對擴(kuò)大投資的撬動作用。對地方政府債務(wù)率較高,、財政收支平衡壓力較大的地區(qū),，盤活存量公共資產(chǎn)回收的資金可適當(dāng)用于“三保”支出及債務(wù)還本付息,?；厥召Y金使用應(yīng)符合預(yù)算管理、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等有關(guān)政策要求,。
（十六）精準(zhǔn)有效支持新項目建設(shè),。盤活存量資產(chǎn)回收資金擬投入新項目建設(shè)的，優(yōu)先支持綜合交通和物流樞紐,、大型清潔能源基地,、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、“一老一小”等重點領(lǐng)域項目,，重點支持“十四五”規(guī)劃102項重大工程,，優(yōu)先投入在建項目或符合相關(guān)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)保要求、前期工作成熟的項目,。有關(guān)部門應(yīng)加快相關(guān)項目審批核準(zhǔn)備案,、規(guī)劃選址、用地用海,、環(huán)境影響評價,、施工許可等前期工作手續(xù)辦理，促進(jìn)項目盡快落地實施,、形成實物工作量,。
?。ㄊ撸┘訌?qiáng)配套資金支持。在安排中央預(yù)算內(nèi)投資等資金時,，對盤活存量資產(chǎn)回收資金投入的新項目,，可在同等條件下給予優(yōu)先支持；發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資相關(guān)專項示范引導(dǎo)作用,，鼓勵社會資本通過多種方式參與盤活國有存量資產(chǎn),。對回收資金投入的新項目，地方政府專項債券可按規(guī)定予以支持,。鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則提供配套融資支持,。
五、嚴(yán)格落實各類風(fēng)險防控舉措
?。ㄊ耍┮婪ㄒ酪?guī)穩(wěn)妥有序推進(jìn)存量資產(chǎn)盤活,。嚴(yán)格落實防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的要求，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù),。堅持市場化法治化原則,，嚴(yán)格落實國有資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定，做好財務(wù)審計,、資產(chǎn)評估,、決策審批等工作，除相關(guān)政策規(guī)定的情形外,，應(yīng)主要通過公共資源交易平臺、證券交易所,、產(chǎn)權(quán)交易所等公開透明渠道合理確定交易價格,，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。充分保障債權(quán)人的合法權(quán)益,，避免在存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)債權(quán)懸空,。多措并舉做好職工安置，為盤活存量資產(chǎn)創(chuàng)造良好條件和氛圍,。所有擬發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs的項目均應(yīng)符合國家重大戰(zhàn)略,、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策,、投資管理法規(guī)等相關(guān)要求,，保障項目質(zhì)量，防范市場風(fēng)險,。
?。ㄊ牛┨嵘龑I(yè)機(jī)構(gòu)合規(guī)履職能力。嚴(yán)格落實相關(guān)中介機(jī)構(gòu)自律規(guī)則,、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范,，推動中介機(jī)構(gòu)等履職盡責(zé),，依法依規(guī)為盤活存量資產(chǎn)提供盡職調(diào)查、項目評估,、財務(wù)和法律咨詢等專業(yè)服務(wù),。積極培育為盤活存量資產(chǎn)服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，提高專業(yè)化服務(wù)水平,。對違反相關(guān)法律法規(guī)的中介機(jī)構(gòu)依法追責(zé),。
（二十）保障基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健運營,。對公共屬性較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施項目,，在盤活存量資產(chǎn)時應(yīng)處理好項目公益性與經(jīng)營性的關(guān)系，確保投資方在接手后引入或組建具備較強(qiáng)能力和豐富經(jīng)驗的基礎(chǔ)設(shè)施運營管理機(jī)構(gòu),，保持基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健運營,，切實保障公共利益，防范化解潛在風(fēng)險,。推動基礎(chǔ)設(shè)施REITs基金管理人與運營管理機(jī)構(gòu)健全運營機(jī)制,，更好發(fā)揮原始權(quán)益人在項目運營管理中的專業(yè)作用，保障基金存續(xù)期間項目持續(xù)穩(wěn)定運營,。
六,、建立工作臺賬強(qiáng)化組織保障
（二十一）實行臺賬式管理,。全面梳理各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域存量資產(chǎn)情況,，篩選出具備一定盤活條件的項目，建立盤活存量資產(chǎn)臺賬,，實行動態(tài)管理,。針對納入臺賬項目的類型和基本情況，逐一明確盤活方案,，落實責(zé)任單位和責(zé)任人,。地方各級人民政府要加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，定期開展項目調(diào)度,，梳理掌握項目進(jìn)展情況,、及時解決存在問題，調(diào)動民間投資參與積極性,。
?。ǘ┙⒔∪珔f(xié)調(diào)機(jī)制。由國家發(fā)展改革委牽頭,，會同財政部,、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、人民銀行,、國務(wù)院國資委,、稅務(wù)總局、銀保監(jiān)會,、證監(jiān)會等部門,，加強(qiáng)盤活存量資產(chǎn)工作信息溝通和政策銜接，建立完善工作機(jī)制,，明確任務(wù)分工,，做好指導(dǎo)督促，協(xié)調(diào)解決共性問題,，形成工作合力,，重大事項及時向黨中央、國務(wù)院報告,。各地區(qū)建立相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制,，切實抓好盤活存量資產(chǎn)、回收資金用于新項目建設(shè)等工作,。
?。ǘ┘訌?qiáng)督促激勵引導(dǎo)。對盤活存量資產(chǎn),、擴(kuò)大有效投資工作成效突出的地區(qū)或單位,，以適當(dāng)方式積極給予激勵；對資產(chǎn)長期閑置,、盤活工作不力的,，采取約談、問責(zé)等方式,，加大督促力度,。適時將盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作開展情況作為國務(wù)院大督查的重點督查內(nèi)容,。研究將鼓勵盤活存量資產(chǎn)納入國有企業(yè)考核評價體系。對地方政府債務(wù)率較高的地區(qū),，重點督促其通過盤活存量資產(chǎn)降低債務(wù)率,、提高再投資能力。當(dāng)年盤活國有存量資產(chǎn)相關(guān)情況,，納入地方各級政府年度國有資產(chǎn)報告,。
（二十四）積極開展試點探索,。根據(jù)實際工作需要,，在全國范圍內(nèi)選擇不少于30個有吸引力、代表性強(qiáng)的重點項目,，并確定一批可以為盤活存量資產(chǎn),、擴(kuò)大有效投資提供有力支撐的相關(guān)機(jī)構(gòu),，開展試點示范，形成可復(fù)制,、可推廣的經(jīng)驗做法,。引導(dǎo)各地區(qū)積極學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，因地制宜研究制定盤活存量資產(chǎn)的有力有效措施,，防止“一哄而上”,。
國務(wù)院辦公廳
2022年5月19日