省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳：《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》政策解讀
日前,，廣東省人民政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出了加快推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的十條措施,。
《意見(jiàn)》出臺(tái)背景與過(guò)程
農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題,，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。黨中央作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署,，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居,、鄉(xiāng)風(fēng)文明,、治理有效、生活富裕的總要求,，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系,，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料,，是農(nóng)民最基本的生活保障,，也是當(dāng)下推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須做好的一篇文章。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興,，產(chǎn)業(yè)興旺是重頭戲,，必須緊緊抓住土地流轉(zhuǎn)這個(gè)“牛鼻子”“主心骨”，加快發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),。我省農(nóng)民承包土地細(xì)碎零散,，近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,，大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)務(wù)工,、經(jīng)商，多數(shù)農(nóng)村土地由留守老人耕種,，有的甚至出現(xiàn)了耕地撂荒現(xiàn)象,。推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尤為重要和緊迫。
為深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,，不斷鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,，深化農(nóng)村土地制度改革,，解決我省農(nóng)村承包地細(xì)碎化問(wèn)題，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè),、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收,，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興,，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在廣泛征求采納各地各單位意見(jiàn)基礎(chǔ)上，研究起草該《意見(jiàn)》稿,，依次提請(qǐng)省農(nóng)村綜合改革專項(xiàng)小組會(huì)議,、省政府常務(wù)會(huì)議、省委全面深化改革委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò),，省政府辦公廳印發(fā)實(shí)施,。當(dāng)前，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興迫在眉睫,，《意見(jiàn)》出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)。
《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容
《意見(jiàn)》包含十點(diǎn)內(nèi)容：一是加大各級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度,，全面推動(dòng)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn),。二是加強(qiáng)以土地為中心的聯(lián)合與合作，全面深化土地股份合作制改革,。三是創(chuàng)新體制機(jī)制,，全域推進(jìn)土地綜合整治。四是強(qiáng)化試點(diǎn)示范,，著力打造一批典型樣板,。五是加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)A斜支持，優(yōu)先安排土地流轉(zhuǎn)程度高的地區(qū)實(shí)施涉農(nóng)項(xiàng)目,。六是健全流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系,，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)全覆蓋,。七是支持新型經(jīng)營(yíng)主體承接流轉(zhuǎn)土地,，加快發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。八是發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用,，鼓勵(lì)開(kāi)展土地統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)與托管服務(wù),。九是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)秩序,。十是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí),，助推土地流轉(zhuǎn)提質(zhì)增效。
在加大各級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度,，全面推動(dòng)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)方面,，《意見(jiàn)》明確讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者,，同時(shí)，支持各地探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式,，引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制,，根據(jù)土地連片流轉(zhuǎn)情況，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)對(duì)縣（市,、區(qū)）予以獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助,。
《意見(jiàn)》的創(chuàng)新和亮點(diǎn)
《意見(jiàn)》提出加強(qiáng)以土地為中心的聯(lián)合與合作，全面深化土地股份合作制改革,。2019年,，制定全省開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)實(shí)施方案。在全省未實(shí)行土地股份合作制地區(qū)加大改革探索力度,，每個(gè)縣（市,、區(qū)）選取一批具備條件的公司和農(nóng)民合作社，開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn),。2020年,，每個(gè)縣（市、區(qū)）選取1-2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)試點(diǎn),，力爭(zhēng)在土地股份合作社組織機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)制度方面取得重要進(jìn)展,，逐步探索積累經(jīng)驗(yàn)。2021年在有條件的縣（市,、區(qū)）,，充分尊重農(nóng)民意愿，全面推進(jìn)土地股份合作制改革,。
在創(chuàng)新體制機(jī)制,，全域推進(jìn)土地綜合整治方面?！兑庖?jiàn)》指出,，在有條件的鎮(zhèn)、村,，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等,，引導(dǎo)承包農(nóng)戶自愿通過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)互換并地，實(shí)現(xiàn)承包地相對(duì)集中連片,，推動(dòng)解決農(nóng)村土地碎片化問(wèn)題,。
多措并舉助推多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)
對(duì)于我省來(lái)說(shuō)，“三農(nóng)”問(wèn)題就是我省建成小康社會(huì)的重點(diǎn),、短板和弱項(xiàng),。鄉(xiāng)村振興，用好土地是基礎(chǔ)，增加投入是關(guān)鍵,?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，為引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn),，加快破解農(nóng)村承包地細(xì)碎化問(wèn)題,，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興注入了一支“強(qiáng)心劑”,。
為了更好引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn),，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興,。下一步,，將深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，加快放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán),，促進(jìn)土地使用適度集中,，大力發(fā)展富民興村產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ),，鼓勵(lì)先行先試,，因地制宜、循序漸進(jìn)推動(dòng)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn),，加快發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),。
——加強(qiáng)試點(diǎn)示范。加強(qiáng)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合,，統(tǒng)籌安排涉農(nóng)財(cái)政資金,，用于支持開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等試點(diǎn)示范,，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式,，對(duì)連片流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶、服務(wù)推動(dòng)土地連片流轉(zhuǎn)成效明顯的村集體,、連片承接農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或土地股份合作社予以獎(jiǎng)勵(lì),。
——加快集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。加強(qiáng)現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理等平臺(tái)資源整合,，全面盤活利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)資源,，加快服務(wù)平臺(tái)擴(kuò)容提質(zhì)，提升建設(shè)和服務(wù)水平,。
——扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展壯大,。加快構(gòu)建框架完整,、措施精準(zhǔn),、機(jī)制有效的政策扶持體系，深入實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)，突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展,。不斷完善新型經(jīng)營(yíng)主體,、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、專業(yè)鎮(zhèn)村與普通農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接,。
——加大承包地整合力度。統(tǒng)籌整合財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資本參與,，加快推進(jìn)承包土地整合整治,，在有條件的鎮(zhèn)、村,，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等,，引導(dǎo)承包農(nóng)戶自愿通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)互換并地，促進(jìn)土地小塊并大塊,，實(shí)現(xiàn)承包地相對(duì)集中連片,，推動(dòng)解決農(nóng)村土地碎片化問(wèn)題。
——推動(dòng)承包地流轉(zhuǎn)規(guī)范化制度化,。督促指導(dǎo)各地不斷健全完善有關(guān)規(guī)章制度,，建立健全工商資本租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，全面執(zhí)行工商企業(yè)集中連片租賃農(nóng)戶承包地分級(jí)備案制度,，加強(qiáng)事中事后監(jiān)督管理,，推動(dòng)承包地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化,。
堅(jiān)持原則防控風(fēng)險(xiǎn)
放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，政策性強(qiáng),。一方面必須原原本本貫徹落實(shí)黨中央確定的方針政策,。根據(jù)新修訂《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)依法,、自愿,、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),；不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途,，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限,；受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì),；在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán),。
在具體工作應(yīng)堅(jiān)持以下原則：
——堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán),，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng),、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng),、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展,。
——堅(jiān)持以改革為動(dòng)力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神,，鼓勵(lì)創(chuàng)新,，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題,。
——堅(jiān)持依法,、自愿、有償,，以農(nóng)民為主體,，政府扶持引導(dǎo)，市場(chǎng)配置資源,，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿,、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途,、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,。
——堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度，既要注重提升土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模,，又要防止土地過(guò)度集中,，兼顧效率與公平，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率,、土地產(chǎn)出率和資源利用率,，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn),。
另一方面要切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防控，《意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)秩序,。
——不得搞強(qiáng)迫命令,。不能剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地權(quán)利，嚴(yán)格把握好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和集中的度,，防止土地過(guò)度集中到少數(shù)人手中,。
——全面執(zhí)行工商企業(yè)集中連片租賃農(nóng)戶承包地分級(jí)備案制度。建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查,、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度,。加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)合同履約情況的跟蹤監(jiān)管和對(duì)流轉(zhuǎn)土地用途的跟蹤監(jiān)控,，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，有效遏制農(nóng)地“非農(nóng)化”,。
——加強(qiáng)糾紛調(diào)處。加快健全鄉(xiāng)村調(diào)解,、縣市仲裁,、司法保障的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系，依法妥善化解各類涉地經(jīng)營(yíng)矛盾糾紛,，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)各權(quán)利主體的合法權(quán)益,。
——建立整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。不能為了追求土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模而強(qiáng)制農(nóng)民整村流轉(zhuǎn)土地,。整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地要通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)規(guī)范交易,，與承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，進(jìn)行合同鑒證,。整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地各個(gè)環(huán)節(jié)要及時(shí)公示公開(kāi),，鼓勵(lì)引入第三方，對(duì)整村流轉(zhuǎn)承包地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要對(duì)工商企業(yè)整村及跨村大面積流轉(zhuǎn)承包地把關(guān),。